□电信研究院通信政策与管理研究所 续俊旗

人民邮电报 近日，新闻媒体关于骗子利用铁通“商务一号通”号码进行诈骗的消息引起了业内外人士的关注。据报道，从5月至今，北京连续发生130多起“异地消费”短信诈骗，涉案金额多达500多万元。这些骗子使用的基本全是铁通“商务一号通”号码，铁通虚拟号码具有将所有打到这个号码上的电话全部呼转到其他3到4部电话上的功能，且不受地区限制。铁通专门就此事作出了声明，表态将继续严格执行“实名制”制度，以防止诈骗行为的发生。

铁通推出的“商务一号通”这项新增值电信业务，能够同时将几部电话捆绑到一个商务号码上，使用户“无论身处何地都不会遗漏信息”，是商务人员和旅行人员经常使用的电信业务。此业务一经推出就受到了广大用户的热烈欢迎。然而，这项新业务的推出却被一些不法分子所利用。他们利用“商务一号通”这个便利的特性，用手机(小灵通)短信诱骗用户拨打捆绑在“商务一号通”上的电话，制造骗局，骗取钱财，给广大用户和铁通公司造成了很大损失。铁通公司创新业务是无可置疑的，但推出的新业务被不法分子歪用却是出乎人们预料的。为此，铁通公司不得不在发现问题后采取积极补救措施（具体就是加强用户实名制工作）来消除这种负面影响。

透过这一事件，我们更加确信：从法律制度上对电话用户实名制问题作出明确规定，虽然在短期内会增加电信企业的工作量，但从长远来看，实施实名制对于电信运营商推行新业务而言，是一个有力的保障。

近8亿户的庞大用户群 亟待加强实名制管理

据统计，目前我国固定电话和移动电话用户数即将超过8亿，而且在今后一段时间，仍将保持平稳的增长态势。在全国的近8亿电话用户中，已经实行实名登记的用户在5亿左右，此外，还有近3亿左右的用户未作实名登记或登记的信息不完全。为此，尽早推出实名制的法律规范，尽早开展对需要重新进行实名登记的用户的清理工作，对于电信业继续保持持续健康的发展很有益处。

电信业在以相对较快速度发展的同时，不可避免地出现了一些问题，比如目前引起社会各方面关注的短信诈骗问题。以移动短信息为例，中国目前的四亿多普通手机用户或许每天都在经历如下体验：朋友、同事发来的祝福问候给予了意外欣喜，而商业广告、中奖通知等“垃圾”信息则不期而至；更加恶劣的还有强制短信服务的消费陷阱，以及直接导致消费者物质损失的金融欺诈短信。上述各类违法短信不断演变，“推陈出新”，具有惊人的繁殖力和破坏力，而且上述违法短信行为一度愈演愈烈。

为解决短信服务市场的违法行为，营造良好的市场环境，我国电信行业主管部门近年来先后制定和颁布了多项规范性文件，对滥用短信平台从事违法犯罪等危害社会利益和用户人身财产权益的行为进行综合治理。这些办法，在短期内、一定程度上对治理违法短信起到了积极作用。然而，如何建立一种长效机制，从源头上治理不良短信，清除有害短信产生、传播的温床，实现对短信业务的可管理、可监督，从而切实保障国家安全、社会公共安全和保护消费者的人身财产利益，是我国电信业当前应该认真考虑的问题。

引入电话用户实名制利大于弊

实行电话用户实名制，被认为是治理短信市场的一项有效行为。从海外经验看，包括美国、英国、泰国、日本、澳大利亚等国家和我国的台湾地区都推行了用户实名制（主要是手机实名制）的做法，具体表现为，通信运营商在办理申请者（无论是个人还是集体用户）用户入网手续时，对用户的相关身份证件进行审查。实行“用户实名制”以后，在短信息的传播过程中，可以保证各个使用环节能够辨别用户身份，使信息发布者、传播者、使用者与最终用户能够获得真实的身份验证，从而达到有效划分信息内容权责的目标。从海外的实施情况看，尽管实行用户实名制可能会产生一些副作用，比如会给用户的自由带来一定限制（用户在个人隐私权上可能会有一些“牺牲”），也在一定程度上提高了企业的营业成本，对政府的责任要求也加重了。但是，实际结果表明，引入用户实名制利大于弊。这对于规范短信息管理、保障信息安全、维护广大电信用户的合法权益有着非常积极的意义。

首先，实行用户实名制可以更好地保护消费者的利益。手机用户使用移动通信服务的主要目的是为了获得方便、安全、优质的沟通手段，而大量短信欺诈、短信侵权的存在影响了消费者对通信服务的信赖。通信自由和通信秘密是受宪法保护的公民的基本权利，那些不请自来的骚扰信息，给普通手机用户的生活带来了很大的困扰，甚至有些人因此上当受骗，把本来属于个人私密的通信空间置于所能控制的范围之外，使消费者的合法权利受到侵犯。实行手机实名制，有利于约束匿名短信，约束个别消费者的违法犯罪行为，保护大多数消费者免受垃圾信息的侵扰，最终有利于保护整体消费者的合法权益。

其二，对于电信运营商而言，也有利于企业新业务的快速健康发展。短信是目前主要的移动数据业务，占移动通信业务收入的比例越来越大，也是支持移动增值业务运营商收入的主要来源，同时，无线市话的短信业务量也在日益增多。因此，手机实名制不但将对移动基础运营商、固定基础运营商产生影响也将对增值业务提供者产生重大影响。

第三，守法经营的移动信息服务提供商可降低市场风险。推行手机实名制，除最终个人用户以外，参与提供信息服务的业务经营者的名称、接入代码、接入地点也应进行备案，这将有利于规范和约束信息服务提供者的行为，促进增值业务市场的健康有序发展。尽管对于信息服务业务提供者而言，他们也可能将间接受到实名制带给运营商新增用户减少、业务推广成本增加的负面影响，但这对信息服务提供者也未尝不是一件好事。从通信业务经营者和信息服务提供者的角度来看，虽然实名制的确会给企业的运营暂时带来一定的困难和影响，但从长远来看，将有利于营造健康的发展环境，形成可持续发展的产业链。

最后，实行用户实名制，也是政府特别是行业主管部门一项义不容辞的责任。政府各部门应积极从技术、业务甚至舆论导向等方面加强实名制的贯彻实施，特别是，政府要严格要求运营商建立畅通途径，采取切实措施保证未登记用户方便地进行登记，尽量减少实行实名制给用户带来的不便。

尽快出台 电话用户实名制法律制度

综上所述，当前尽快出台电话用户实名制的相关法律制度实属大势所趋。笔者建议在相应法律制度出台后，各方要采取具体的措施保障这项工作的顺利开展。

1.加强舆论宣传工作，取得社会各方的理解和支持

如前所述，实行用户实名制是一项利大于弊的工作。但是，万事开头难，取得社会各方特别是广大电信用户的认同还需要做很多工作。为此，电信行业主管部门要加强与国务院新闻主管部门的沟通，确定电话用户实名制的宣传口径，加强对各类媒体的舆论引导，为实施电话用户实名登记工作创造良好的外部环境。消除公众的疑虑，争取得到广大用户的理解和支持。针对工作开展初期社会各界关注的焦点和用户比较关心的问题，要制订切实可行的宣传计划，多从正面引导舆论，尽可能避免负面炒作。

2.督促电信运营企业把实名登记工作落到实处

企业是实行实名登记制的主体，政府的责任是督促企业积极落实。目前各基础电信运营商对实名制工作的意义和重要性都普遍认可，并已经在做着相应准备工作。电信行业主管部门（包括地方通信管理部门）要发挥其监督管理职责，向实施实名制的各基础电信运营企业提出具体的工作要求和指导意见。

3.加强部门间协调，保障实名登记制度的顺利实施

实行实名登记制度，关键在行业主管部门的决心和具体行动。但是，其涉及到社会生活的众多方面，需要其他相关政府部门特别是公安行政管理机关的配合。建议在此问题上，积极与公安部进行协调、沟通，最好由两个部门推动此项工作的开展。